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         再审申请人安徽华某房地产开发有限公司（以下简称华某公司）因与被申请人涡某县人民政府（以下简称涡某县政府）合同纠纷一案，不服安徽省高级人民法院（以下简称安徽高院）(2015)皖民四终字第00235号民事裁定（以下简称二审裁定），向本院申请再审。本院作出（2016）最高法民申950号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
         华某公司申请再审称：二审裁定错误，本案符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项之规定，涡某县政府应当按照还款计划支付款项。理由是：一、二审裁定认定本案为合同纠纷是错误的。华某公司已取得涉诉土地的使用权证，已经是土地使用权人。涡某县政府通过会议纪要从该公司收回了涉诉土地，该县审计局、财政局、国土资源管理局在审计的基础上并经县纪委核查，共同作出了就涉诉土地的还款计划，双方债务关系明确。涡某县政府不履行还款计划，所以本案应为欠款纠纷。二审裁定认为本案为国有土地出让合同纠纷，与事实不符。二、二审裁定认定涡某县政府不是土地出让主体，是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》等规定，县、市政府是国有土地出让合同的主体。本案中的出让合同虽然是国土资源管理局盖章，但并不意味国土资源局是出让主体。华某公司支付的出让金也是支付给涡某县政府，涡某县政府才是真正的出让人。三、二审裁定认定涉诉会议纪要、审计报告、还款计划为行政事务，是错误的。上述材料使得华某公司与涡某县政府之间形成了民事法律关系。其一，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十四条，会议纪要、审计报告、还款计划是国家机关制作的文书，对外具有证据效力，在涡某县政府没有相反证据足以推翻的情况下，其所记载的事项推定为真实。其二，2011年3月21日涡某县政府专题会议上县政府与华某公司就收回土地使用权并拨付华某公司前期投入资金及利息达成了一致意见，会议纪要送达给了华某公司，华某公司也认可。该会议纪要对各方应具有约束力。其三，涉诉审计报告载明的21099998.35元已经过华某公司确认，应以该数额作为华某公司投入的资金及利息数额。涉诉还款计划是涡某县政府对上述数额的进一步确认。
        涡某县政府答辩称:二审裁定正确，本案应当驳回华某公司的起诉。理由是：一、二审裁定认定本案不属于欠款纠纷，是正确的。华某公司取得涉诉土地后，其拟建设的22层高楼影响周围居民采光，所以建设的楼层问题一直未得到涡某县住建委批准。后来涡某县政府为维护社会稳定于2011年6月2日召开会议就收回土地问题进行协调。根据《党政机关公文处理工作条例》之规定，该次会议上形成的会议纪要是记载会议主要情况和议定事项，只是表明政府方面有收回土地的意向，该纪要并未对回收土地的位置、数量、双方权利义务等作出规定，所以其并不是双方就涉诉土地达成的回收合同。而且，2013年7月13日涡某县政府会议纪要载明涉诉还款计划要报县政府批准后实施。因为该还款计划很多方面不合理，涡某县政府并没有批准该还款计划。所以，还款计划不具有约束力。另外，土地使用权目前仍在华某公司名下，涡某县政府也没有收回土地。涡某县政府收回土地必须经过法定程序，本案中并无相关法定程序。二、涡某县政府不是本案适格的被告。华某公司在一审中的诉讼请求是针对涉诉土地使用权合同的履行与解除问题，该公司应当起诉该合同中的出让人县国土资源局。三、涡某县政府将保留追偿代华某公司支付的安置补偿款的权利。安徽省亳州市中级人民法院（以下简称亳州中院）在本案一审中查明：2008年10月，华某公司以出让方式取得涡某县东环路东侧6821㎡国有建设用地使用权，用以建设华某怡和园三期项目，并约定该宗土地由华某公司自行组织拆迁安置。华某公司在缴纳土地出让金、土地使用税等费用后，办理了土地使用权证书[涡国用(2009)第0524799号、涡国用(2009)第072227号]。后因建设规划、拆迁安置等原因未能开工建设，导致群众上访。涡某县政府为维护社会稳定，于2011年3月21日召开华某怡和园三期工程建设有关问题协调会，并于2011年6月2日作出会议纪要载明：“鉴于华某三期工程实施确有难度，为保持社会稳定，会议决定对该宗土地依法收回，由政府进行安置房建设，或者重新对外出让。土地收回后，对华某公司前期投入的资金，经县审计局审计后，由县国土局将其前期投入费用拨付给华某开发公司，资金由县财政解决”。华某公司代表关玉林参加该次会议，会议纪要也送达华某公司。2013年6月7日，涡某县政府再次召开华某三期工程遗留问题协调会，并于2013年7月13日作出会议纪要载明：“关于华某公司前期投入问题。县审计局将华某公司前期投入的审计报告签字盖章后，反馈给华某公司，由其法定代表人签字确认后，会同县国土局、财政局、华某三期遗留问题处置工作小组制订还款计划，报县政府批准后实施。关于收回土地的处置问题。由县规划局、国土局对收回的华某三期开发土地合理确定出让条件，重新挂牌出让，或纳入政府储备地。”2013年6月13日，涡某县审计局出具审计报告，审计报告第二部分“审计情况。本次审计采用的审计方法是对公司（指华某公司，下同）统计的项目支出结合有关资料逐笔审查，对前期投入资金发生时间逐月统计，并按县领导规定利率，逐月计算利息至2013年5月底。经对公司提出的2493.34万元前期投入资金及利息审计，确认截止2013年5月31日，华某怡和园三期项目前期投入资金12515869.74元，其中上缴县国土局土地出让金5533920元，上缴县农村财政管理局契税220750元、县地税局土地使用税68754元，合计5823424元；前期投入资金利息8584128.61元（月利率1.5%）；共计确认华某怡和园三期项目投入资金与利息合计21099998.35元，审减3833416.05元。”涡某县审计局向华某公司送达了该份审计报告，华某公司认可审计报告所确认的还款金额。2013年7月15日，涡某县财政局、国土局、审计局联合拟定一份还款计划，报请县政府批准。该还款计划载明：“按照涡某县政府2013年6月7日关于华某三期工程遗留问题协调专题会议研究意见，县审计局会同县国土局、县财政局对经审计认定的华某怡和园三期项目前期投入资金及利息21099998.35元作出如下还款计划：2013年9月30日前还款500万元；2013年12月31日前还款500万元，2014年3月31日前还款500万元，2014年6月30日前还清余款6099998.35元”。在该还款计划上，时任涡某县政府县长戴力批示“请财政局列入两重一大提交常委会研究。”其后，涡某县政府未将该还款计划提交常委会研究审批，也未履行还款计划。2014年11月17日，华某公司向一审法院提起诉讼，请求判令涡某县政府归还欠款21099998.35元及利息，并承担该案诉讼费用。
         亳州中院审理认为：会议纪要属于党政机关公文种类，适用于行政机关用于记载会议主要情况和议定事项，但是，2011年3月21日参加会议的有行政机关以外的民事主体（即华某公司），并在会议上与华某公司就收回其所有的土地并予偿还前期投入资金形成约定，那么该会议纪要就不仅是行政机关内部传达会议情况和议定事项的载体，而成为记载双方就约定一致事项的载体，即会议纪要形成双方关于处理出让土地使用权的合意，双方已形成有效的合同关系，会议纪要对双方具有法律约束力。2013年7月13日涡某县政府作出的会议纪要载明：“由县规划局、国土局对收回的华某三期开发土地合理确定出让条件，重新挂牌出让，或纳入政府储备地。”说明双方对由涡某县政府收回土地使用权并无异议，该会议纪要第二项“关于华某公司前期投入问题，县审计局将华某公司前期投入的审计报告签字盖章后，反馈给华某公司，由其法人代表签字确认后，会同县国土局、财政局、华某三期遗留问题处置工作小组制订还款计划，报县政府批准后实施。”涡某县审计局于2013年6月13日出具审计报告，该审计报告已送达给华某公司。涡某县审计局是涡某县政府的职能部门，且按照2013年7月13日会议纪要作出审计报告。因此，审计报告上确认21099998.35元应认定为涡某县政府确认的华某公司前期投入的资金及利息。故华某公司有权向涡某县政府主张还款21099998.35元，涡某县政府辩称与华某公司不存在欠款纠纷的理由不能成立。该院审判委员会讨论决定依照《中华人民共和国合同法》第八条之规定，判决：涡某县政府于判决生效之日起十五日内偿还华某公司21099998.35元，另对其中华某公司前期投入资金12515869.74元，自2013年6月1日起按中国人民银行同期贷款利率计算至判决履行之日止的利息。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费147300元，由华某公司负担33600元，由涡某县政府负担113700元。涡某县政府不服一审判决，向安徽高院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回华某公司一审的全部诉讼请求。
       安徽高院审理认为：华某公司起诉涡某县政府给付其案涉华某怡和园三期项目投资及利息，是依据“会议纪要”、“审计报告”、“还款计划”，这些证据虽能反映政府及主管部门的相关人员参与案涉项目投资款的处理，但不符合民事法律关系成立的形式要件。一审判决认定涡某县政府与华某公司之间成立债权债务关系，没有事实和法律依据。鉴于华某公司与涡某县国土资源局于2008年12月15日签订有《国有建设用地使用权出让合同》，华某公司的诉讼请求是针对该合同的履行与解除，诉讼主体应在涉案《国有建设用地使用权出让合同》的签约主体间进行，诉讼主张也应依据涉案《国有建设用地使用权出让合同》的约定和法律规定。涡某县政府作出的“会议纪要”以及县相关职能部门作出的“审计报告”、“还款计划”，是行政机关管理行政事务的行为，不能替代合同主体行使权利和履行义务。华某公司起诉涡某县政府，系对纠纷双方法律关系认识错误，涡某县政府非本案适格被告。该院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条、第一百七十五条，最高人民法院《关于适用的解释》第三百三十条的规定，裁定撤销一审判决，驳回华某公司的起诉。
再审裁定：
        一、撤销安徽省高级人民法院(2015)皖民四终字第00235号民事裁定；二、本案发回安徽省高级人民法院重审。
北京市东元律师事务所李松律师（18518071489）认为：
         本院再审认为：本案中华某公司已经合法取得案涉国有土地使用权，其与涡某县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》已经履行完毕。本案系因涡某县政府决定收回案涉土地，且通过会议纪要等文件对华某公司的补偿问题明确作出承诺后，拒不履行承诺而起；争议性质属县政府决定回收土地引发的补偿纠纷，而非土地使用权转让纠纷。因此，华某公司有权以涡某县政府为被告提起诉讼。二审法院认定华某公司向涡某县政府主张权利实质上属于该公司主张履行或解除《国有建设用地使用权出让合同》，华某公司起诉涡某县政府系对本案法律关系认识错误以及涡某县政府不是本案适格被告，不能成立；直接驳回华某公司的起诉有所不当，应予纠正。