李松律师（18518071489）专注于房地产法研究某应用，精某借名买房、楼盘确权、商品房集体维权、已购公房、婚姻房屋、拆迁某某房、房地产合作开发、土地转让、某包纠纷、矿产资某等某类房地产案件的处某。李松律师于2008年创立了李松房地产律师团队，该团队系某内较早建立的、只专注于房地产领域的精英律师团队。公众号：北京房产律师李松
         再审申请人唐山市路南区女织寨乡郑某庄村民委员会（以下简称郑某庄村委会）因与被申请人唐山中某房地产开发有限公司（以下简称中某公司）合作合同纠纷一案，不服河北省高级人民法院（2014）冀民二终字第153号民事判决，向本院申请再审。本院于2015年12月11日作出（2015）民申字第1878号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。郑某庄村委会的负责人武艳忠以及委托诉讼代理人胡某、董某亮，中某公司的委托诉讼代理人杨琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
        郑某庄村委会申请再审称，请求：（一）依法撤销（2014）冀民二终字第153号民事判决，改判驳回中某公司全部诉讼请求，并由其支付全部诉讼费用；（二）立即裁定中止（2014）冀民二终字第153号民事判决的执行。再审审理中，郑某庄村委会当庭表示撤回第（二）项再审请求。事实和理由：（一）2008年5月28日《合作协议》违反土地管理法的强制性规定，应为无效。双方实际履行的合同为2010年8月20日《国有建设用地使用权出让合同》和《拆迁补偿安置协议》。二审判决认定《合作协议》有效并作为实际履行依据，适用法律错误。（二）二审判决郑某庄村委会负有向中某公司提供296.77亩土地的义务系适用法律错误。2009年唐山市人民政府完成对郑某庄全部土地征收手续后，郑某庄全体村民即不再享有案涉土地使用权，无权向任何人提供案涉土地，且在此整个过程中郑某庄村委会只负有配合政府相关部门完成征地手续的法定义务，其对案涉土地的性质变更没有任何过错，二审法院即便作为司法机关也无权违反法律强制性规定为郑某庄村委会凭空设定交地义务。（三）中某公司未取得20.63亩土地系政府完成土地征收后将该地块规划为绿化带所致，与郑某庄村委会无关，中某公司对此也是明知的。
        中某公司辩称，（一）《合作协议》仅确认了中某公司对安置房以外的房屋有权进行销售，并未违反禁止性法律规定。即便《合作协议》中部分内容涉嫌导致集体土地流转而被认定无效，也仅是部分内容无效。（二）经招拍挂程序出让的254亩土地变更了《合作协议》内容，但除此以外的部分并未受影响，《拆迁安置补偿协议》是中某公司根据《合作协议》《拆迁安置补偿方案》与村民签订，均未能取代《合作协议》。（三）路南区政府返还的土地出让金3784.56万元是中某公司依法应当取得的一级开发费用，用以弥补征地拆迁费用、土地前期开发费用等一级开发成本，并非所谓购房款。（四）在254亩土地之外，郑某庄村委会仍然应该按照《合作协议》约定承担提供土地的义务。（五）郑某庄村委会未能依约提供20.63亩土地，但中某公司仍然承担了取得296.77亩土地的对价即10.6万平方米安置房的交付义务，二审法院判决郑某庄村委会支付未提供土地相应折价款，是根据合同履行过程中客观因素变化造成的影响在公平原则下灵活掌握自由裁判权，具有事实和法律依据，应予维持。
        中某公司向一审法院起诉请求：（一）判令郑某庄村委会提供《合作协议》约定土地21.53亩；（二）判令郑某庄村委会返还20.63亩土地成本对价32000493元；（三）判令郑某庄村委会给付中某公司因合同变更而增加的对价款22869253元；（四）判令郑某庄村委会承担违约责任，赔偿中某公司16460012元；（五）判令郑某庄村委会负担本案诉讼费。诉讼过程中，经一审法院准许，中某公司撤回其诉讼请求第（一）项和第（四）项。
        一审法院认定事实：2008年5月28日，中某公司作为乙方与甲方郑某庄村委会签订了《合作协议》。该协议的主要内容为：按照路南区委第七次常委（扩大）会议（2008）6号纪要的有关要求，从根本上解决甲方村民搬迁避险问题，改善村民的居住环境，创建示范型新农村，甲乙双方本着平等自愿、互惠互利的原则，就将205国道南侧郑某庄新村址平房改建为楼房事宜自愿达成协议如下：一、甲方同意由乙方利用205国道南侧郑某庄新村址，可用土地面积约296.77亩，进行整体改造，将该址建成社会主义新农村建设的示范典型。二、合作方式：合作采取甲方出土地、乙方出资金建设的方式。新建楼房优先安置村民用于避险搬迁。安置房（含郑某庄村委会办公用房）总面积为106000平方米（地下室除外），其余部分用于销售，销售收入归乙方，以便乙方收回投资。三、双方责任：1.甲方责任：（1）负责向上级政府部门的申请报批工作及相关部门的协调工作；（2）负责改造中与村民有关的各项工作，配合乙方做好各户房屋的登记、补偿、搬迁等工作；（3）负责村民安置房的分配与回迁安置工作。2.乙方责任：（1）负责整个项目的资金投入、开发建设管理与房屋销售工作；（2）负责项目的勘察设计、报审及相关配套设施手续的办理工作；（3）负责办理项目开发、施工的相关手续及施工组织管理工作，确保安置房保质、按时入住。四、安置补偿办法：涉及到搬迁倒面的村民户的搬迁过渡费由乙方按每间主正房（楼房按底层间数计算）每月200元发放，回迁期暂定为一年。如实际工期超过一年，超过时间按上述标准发放到新建楼房达到入住条件之月，如因甲方原因拖延入住时间，停发过渡费；乙方负责发放搬迁费每户1000元。五、安置房标准：1.村民安置房为普通住宅楼，户型由双方根据需要协商确定；2.框架结构、现浇顶、层高为2.8米，抗震为8度设防，村民安置房每套配建地下室一间（地下室面积随户型不等）。六、乙方在拆迁完成具备开工条件之日起24个月内完成工程建设任务，经有关部门验收合格后交付甲方。八、本协议未尽事宜，由甲乙双方协商解决后签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。《合作协议》签订后，2008年9月4日郑某庄村委会向唐山市路南区女织寨乡人民政府递交了《郑某庄新农村建设项目开工申请》，在该申请中郑某庄村委会提出：“我村于2008年6月26日开始了大规模的拆迁工作，20某拆迁签约率达到了93.6%；整体拆迁基本结束，各项开工准备工作基本就绪。申请郑某庄新农村建设项目于2008年9月9日开工建设。”2008年9月10日，唐山市路南区推进社会主义新农村建设工作领导小组办公室作出新农办（2008）1号批复，同意在做好相关工作的情况下郑某庄滨湖庄园项目开工建设，该批复强调项目宣传必须明确集体产权性质。2009年7月,唐山市人民政府召开专题会议，主要内容和议定事项中关于路南区滨湖庄园项目载明，原则同意该项目按城中村改造补办相关手续，由路南区人民政府负责，一是解决小区所需市政基础配套设施，二是确保郑某庄全体村民一次安置到位，避免出现平改遗留问题。2009年5月20日唐山市路南区人民政府向唐山市国土资源局出具的路南政函（2009）108号《关于女织寨乡郑某庄平改项目用地的函》，该函附件《滨湖庄园收储（征地）范围图原郑某庄庄址及宗地面积量算表》显示，平改区域占地面积276.14亩。2010年7月14日唐山市国土资源局唐国土资告字（2010）第44号国有建设用地使用权挂牌出让公告显示：土地位于205国道南侧唐柏路西侧，土地用途商业住宅，土地面积169741.75平方米（254.61亩），挂牌起始价18.58万元/亩，相关指标要求：竞买人在竞得该宗地后，必须为路南区人民政府无偿建设回迁安置用房，其中地上建筑92310.3平方米，地下室13098.75平方米。
       2010年8月20日，中某公司与唐山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号为：c1302002010s054，出让人：唐山市国土资源局，受让人：中某公司，主要内容为：本合同项下出让宗地面积为169741.75平方米，出让宗地坐落于205国道南侧，唐柏路西侧。出让宗地的用途为商业、住宅。出让人同意在2010年8月31日前将出让宗地交付给受让人。本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币47307026元。受让人同意本合同项下宗地建设项目在2010年12月31日之前开工，在2013年12月31日之前竣工。该宗地竞得人需无偿为路南区人民政府提供回迁安置用房92310.3平方米。中某公司缴纳了土地出让金47307026元、土地使用税1313518.68元、契税1892281.04元、土地罚没款1205010元、测绘费15000元、土地登记费13618元、土地公证费65057元、测量费35000元、土地管理费89334元等费用共计51935845元。2010年9月6日，中某公司获得唐山市城乡规划局颁发的205国道南侧唐柏路西侧滨湖庄园建设用地规划许可证，规划用地面积169741.75平方米。2011年5月，郑某庄村委会收到中某公司为其提供的郑某庄村委会办公用房和居民安置房，其中郑某庄村委会办公用房地上建筑面积691.2平方米；居民安置房1220套，居民安置房地上建筑面积105947.17平方米，地下建筑面积12228.23平方米，中某公司为郑某庄村委会提供办公用房和居民安置房地上建筑面积合计106638.37平方米。2010年5月12日，唐山市路南区人民政府为唐山市国土资源局出具的路南政函（2010）107号《关于郑某庄滨湖庄园项目拆迁安置补偿评审的函》中载明，经对项目依法评估核算，拆迁补偿及过渡安置费合计1614万元，地上建筑每平方米造价为2500元，地下室建筑成本为每平方米2000元。郑某庄村委会办公用房和居民安置房地上建筑成本266595925元（106638.37平方米×2500元/平方米），居民安置房地下室建筑成本24456460元（12228.23平方米×2000元/平方米），郑某庄村委会办公用房和居民安置房总成本为291052385元（266595925元+24456460元）;拆迁补偿费及过渡安置费合计1614万元，中某公司花去的安置费用合计307192385元（291052385元+16140000元）。2010年11月10日，唐山市国土资源局冀唐国用（2010）第7681号土地使用权证载明，一期住宅使用权面积为121195.10平方米（181.79亩）。一期工程总建筑面积196351.2平方米，容积率为1.620（工程总建筑面积196351.2平方米÷工程总占地面积121195.10平方米）。安置房所占土地面积172767.47平方米合98.73亩（安置房地上建筑面积106638.37平方米÷容积率1.620）。中某公司按照《合作协议》应当获得的土地面积为198.04亩（296.77亩-郑某庄村委会安置房所占土地面积98.73亩）。综上，中某公司按照合作协议获得198.04亩土地的成本对价是1551163元/亩（总安置费用307192385元÷198.04亩）。一审法院认为，郑某庄村委会和中某公司于2008年5月28日签订了《合作协议》，该协议在履行过程中，经唐山市人民政府批准，该项目土地性质由集体土地变更为国有建设用地。中某公司通过唐山市国土资源局取得了该国有建设用地使用权，协议有效，双方均应按约定履行。《合作协议》约定，郑某庄村委会向中某公司提供土地296.77亩，但项目实际所能够使用的土地面积为276.14亩，有20.63亩土地郑某庄村委会未能提供，该20.63亩土地按照中某公司支付的成本1551163元/亩计算核款为32000493元，郑某庄村委会应当返还给中某公司该土地对价款32000493元。
        关于中某公司要求的土地性质由集体土地变更为出让用地增加的相应费用，郑某庄村委会是否应当负担。中某公司认为其通过招拍挂的方式取得土地254.61亩，254.61亩土地的相关费用中某公司已经缴纳，其中包括郑某庄村委会所得安置房占地98.73亩，98.73亩土地的相关费用应由郑某庄村委会缴纳，郑某庄村委会所得安置房土地应缴费用占全部土地缴纳费用的比例为38.78%，按照此比例，郑某庄村委会应缴纳土地出让金、土地使用税、契税、土地罚没款、测绘费、土地登记费、土地公证费、测量费、土地管理费等费用合计21773422元，郑某庄村委会应当将该款21773422元返还给中某公司。对于该诉讼请求，一审法院认为2010年7月14日的唐国土资告字（2010）第44号公告和编号为c1302002010s054国有建设用地使用权出让合同均载明，中某公司在竞得该宗地后，必须为路南区人民政府无偿建设回迁安置用房。因此，对于中某公司要求郑某庄村委会给付因土地性质由集体土地变更为出让用地而增加费用的诉讼请求，一审法院不予支持。关于楼层高度变更，增加的费用是否由郑某庄村委会负担。中某公司依据的2012年5月10日郑某庄村委会出具的证明，对楼房层高变更所增加费用并未明确约定由郑某庄村委会承担，因此对中某公司该项诉请不予支持。
        一审法院判决：一、郑某庄村委会退还中某公司20.63亩土地的成本对价32000493元；二、驳回中某公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定期间履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费316148.73元，由郑某庄村委会负担183682.41元，由中某公司负担132466.32元，中某公司已经缴纳119534.64元，应再缴纳12931.68元，双方均在本案执行时一并缴纳。郑某庄村委会不服一审判决，上诉请求：依法改判驳回中某公司全部诉讼请求，并由中某公司承担一审、二审诉讼费用。二审法院确认一审查明事实。
        二审法院认为，本案的争议焦点，一是《合作协议》是否有效，是否已经履行；二是郑某庄村委会是否全部履行了合同义务；三是一审判决关于双方诉讼费用的分配是否正确。关于本案的第一个焦点问题。郑某庄村委会和中某公司于2008年5月28日签订《合作协议》，该协议约定了合作方式、双方的责任、安置补偿办法、安置房标准等，是双方的真实意思表示。该协议约定中某公司投入资金，郑某庄村委会提供可用土地296.77亩，并且由中某公司给付郑某庄村委会106000平方米房屋，双方合作的关系应为合作开发。双方最初合作开发的土地性质是集体产权，后唐山市人民政府为一次性解决郑某庄村民的安置问题，将土地性质由集体所有变更为国有出让，中某公司和郑某庄村委会继续合作开发所依据的基础是《合作协议》，现中某公司已按双方协议约定的标准和数量向郑某庄村委会交付了新建的办公楼，给村民支付了安置补偿费，也按合作协议履行完交房义务，郑某庄村委会也认可收到了中某公司1220套房屋，建筑面积106638.37平方米，地下室面积12228.23平方米。本案中土地性质的变更并未影响双方履行协议，现双方已按协议的约定履行了各自的义务，应当认定《合作协议》有效。
        关于本案的第二个焦点问题。郑某庄村委会和中某公司签订的《合作协议》第一条约定“郑某庄村委会同意由中某公司利用205国道南侧郑某庄新村址，可用土地面积约296.77亩”，从内容上看郑某庄村委会应当提供的可用土地面积为296.77亩。该土地面积是郑某庄村委会根据2002年郑某庄村址图提供给中某公司的，郑某庄村委会对其能提供的建设土地面积应当是知情的，中某公司与郑某庄村委会合作开发的前提就是在郑某庄村委会能够在296.77亩土地上进行建设，在给付郑某庄村委会相应的房屋后，其余部分用于销售，以便收回投资。在协议第三条双方责任中约定：“郑某庄村委会负责向上级政府部门的申请报批工作及相关部门的协调工作”，协议约定了由郑某庄村委会向相关部门申报相关的审批手续，但实际申报审批后郑某庄村委会给中某公司提供的可用土地面积为276.14亩，中某公司依协议的约定向郑某庄村委会支付了安置用房，并向集体村民支付了安置补偿费，而郑某庄村委会提供的土地并未达到协议中约定的296.77亩，郑某庄村委会仅部分履行了提供土地的义务，所以郑某庄村委会应当返还给中某公司该20.63亩土地的对价款32000493元。关于本案的第三个焦点问题。一审法院根据本案的实际情况及双方责任的大小做出的诉讼费用负担的决定并无不当，故郑某庄村委会的该项上诉请求二审法院不予支持。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费316148.73元，由郑某庄村委会负担。
        围绕当事人的再审请求，本院对证据和事实认定如下：中某公司对郑某庄村委会提交的再审新证据《关于路南区女织寨乡郑某庄平房改造安置补偿方案答复意见》《唐山市路南区人民政府关于尽快返还郑某庄滨湖庄园项目土地出让金的函》、2010年9月3日收款收据、《协议书》《承诺书》、唐山市人民政府《关于全面启动滨湖庄园三期项目的请示》收文呈批笺、《路南区女织寨乡郑某庄村城中村改造项目（三期）出让地块用地红线图及规划设计条件》《女织寨乡城市中心环线以南、唐柏路两侧区域项目分布图》《唐山市人民政府关于印发的通知》《唐山市中心区城中村改造暂行办法》的真实性、合法性均无异议，本院予以认定。中某公司在再审审查阶段提交了《滨湖庄园一期项目开发相关手续及批复》材料一套，郑某庄村委会对与该村提交的文件一致的部分予以认可，对其余文件亦未提出异议，本院予以认定。
         本院再审对一审、二审法院查明的事实予以确认。另查明，（一）2009年2月8日，女织寨乡人民政府向路南区人民政府作出路南女政（2009）1号《关于将郑某庄村纳入城中村改造范围的请示》，载明：郑某庄村系开滦采煤搬迁波及村，205国道将该村村址分为南北两部分，南部为新村、北部为老村。老村220户村民中，有188户村民房屋受采煤塌陷波及影响急需搬迁避险，同时老村村址地势低洼，存在雨季积水和房屋塌陷危险。经2008年3月18日路南区委第七次常委（扩大）会议研究，决定紧急启动郑某庄搬迁避险“滨湖庄园”项目，将205国道南侧平房及二层楼房改造为多层和小高层楼房，主要用于安排北侧220户村民搬迁避险，以及南侧原住村民的安置，剩余部分由开发商出售，以弥补建设成本。由于搬迁避险刻不容缓，该项目在未办理规划等审批手续条件下，于2008年9月9日正式开工建设，随着项目推进，立项问题、规划问题、产权问题逐渐显现。规划问题在于，该项目未经规划部门划定红线，致使国土部门无法办理土地审批手续，建管部门无法办理建筑审批和开工许可等手续。产权问题在于，该项目所建设楼盘，除部分用于村民安置补偿外，还要有相当部分用于社会销售，以填补建设资金缺口，但由于没有办理相关手续，将无法进入社会销售。乡政府建议将郑某庄村搬迁避险建设项目列入全市城中村改造范围，并按《唐山市中心区城中村改造暂行办法》的相关规定，以项目现状为基础，补办和完善立项、规划红线、建设许可等相关手续。2009年9月9日，路南区人民政府以路南字（2009）62号文印发《关于暂停郑某庄滨湖庄园项目建设的工作方案》，该方案载明：为维护规划的严肃性，确保郑某庄滨湖庄园项目依法依规进行，拟对该项目进行规范整顿，要求立即停止所有在建工程建设，完善规划方案，规范建设市场秩序，依法依规补办各项手续。中某公司在本院2015年11月16日询问笔录中陈述：案涉项目一开始不具备正常的改建手续，就按照老百姓所理解的集体产权签订了一个协议。2008年9月9日项目启动，第二年9月9日政府突然要求现场停工，不允许有高层建筑，给公司造成了很大的损失。我们毕竟是一个商业行为，村委会和我们之间属于买卖关系，在经过一定的计算之后，我们就知道这个项目不是很赚钱的，在这种情况下，我认为总要和政府搞好关系，即使赚钱少也要接，所以接了这个改建。通过城中村改造方式补办手续是中某公司提出来的，因为大的宏观政策，对小产权房一直在治理，因此向政府申请以土地出让形式改变土地性质。
         2010年7月28日，路南区人民政府向唐山市人民政府作出路南政呈（2010）35号《关于全面启动滨湖庄园三期项目的请示》，载明：由中某公司开发的郑某庄紧急避险项目（即郑某庄滨湖庄园项目）一期实施过程中，因规划调整造成开发建筑面积减少了12.5万平方米，近50户被拆迁村民不能回迁安置，直接经济损失达8220万元。为妥善安置拆迁村民、解决历史遗留问题，拟启动滨湖庄园三期项目。2011年10月27日，中共女织寨乡委员会、女织寨乡人民政府向路南区委、区政府作出路南女字（2011）30号《关于系统解决滨湖庄园相关问题的紧急报告》，载明：2009年9月9日，区政府根据市通知精神，责令滨湖庄园项目开发单位中某公司立即全面停止建设。同年11月，滨湖庄园有条件复工，即：超过6层的就地封顶，建到半层的往下拆，决不允许往上长一寸，没到6层的建至6层封顶，同时按城中村改造补办相关手续。由于经历规划调整，停工再复工，造成很多遗留问题。一是回迁房源不足问题，滨湖庄园项目原规划建筑面积约39万平方米，调整后规划建筑面积为31万平方米，减少8万平方米，7209.88平方米回迁房源无法得到解决。二是停工和调整规划损失问题，根据开发单位提供的数据，由于调规造成的各类损失合计31769万元，其中直接经济损失5480万元，老庄补偿损失8289万元，开发经营损失18000万元。三是工程结算问题，由于停工再复工，给施工单位带来了相当损失。四是村民过渡费加大造成的损失。解决问题的相关建议：第一，尽快以区委、区政府名义，成立由市财政、市住建等市直部门参加的滨湖庄园工程结算处置领导小组，协助项目开发单位与施工单位进行工程结算，弄清开发单位亏损情况。第二，最大限度争取政策支持，减免部分行政审批费用及行政罚款费用。目前，中某公司资金链已断裂，企业负债经营，无大额支付能力。建议适当减免项目手续办理的相关费用，同时减免滨湖庄园三期项目用地的土地出让金，以弥补滨湖庄园项目部分亏损。第三，变更项目用地性质，确保开发单位尽快收益。2010年，为弥补企业亏损，市政府原则同意为企业出具了174.35亩（滨湖庄园三期）的项目用地红线，目前正面临办理土地等一系列相关手续，建议将滨湖庄园三期项目用地变更为商业用地，以确保开发收益。第四，尽快落实西北片区回迁房源，保证村民及时回迁入住。经区、乡两级政府与唐山市南湖生态城建设管理委员会（以下简称南湖管委会）反复协商，南湖管委会原则同意在南湖生态城西北片区安置解决所欠缺回迁房源，建议尽快就回迁房源的坐落、户型、交付时间、给付方式等细节问题召开专题会议进行议定。2011年11月28日，中共路南区委员会、路南区人民政府向唐山市委、市政府作出《关于系统解决滨湖庄园相关问题的紧急报告》，在解决问题的几点建议中载明：第一，亟待解决目前手续办理中的各项收费及罚款。请求减免城市规划基础设施配套费，减免执法局专业执法大队对未批先建违规项目的处罚费用，减免项目所涉及到的其它收费，如人防工程异地建设费24471533.4元、规划局技术服务费、城市建筑垃圾处置费等。第二，变更项目用地性质，确保开发单位尽快收益。请求通过市政府批准，将滨湖庄园三期项目用地变更为商业用地。第三，原则同意以成本价4300-4600元/平方米的价格在南湖生态城西北片区安置解决所缺回迁房源，房源购买由开发企业承担，此笔费用将在滨湖庄园三期项目的土地出让金中进行减免或返还给企业，同时一并减免滨湖庄园三期项目用地的出地出让金，以弥补滨湖庄园项目亏损。中某公司在再审庭审中承认，滨湖庄园三期项目的启动是出于平衡资金的财务考虑，一期开发过程中由于规划调整造成企业亏损，但中某公司承担了安置村民的社会责任，故政府同意将三期项目给中某公司，希望借此对中某公司进行弥补，使其获得利润，所以统一称为滨湖庄园项目。但三期项目一直未启动，除非政府免除中某公司缴纳土地出让金的义务，否则三期项目与本案无直接关联。
        （二）2010年12月16日，唐山市城乡规划局作出《路南区女织寨乡郑某庄村城中村改造项目（三期）出让地块用地红线图及规划设计条件》，载明：三期总用地面积174.35亩，另代征城市道路用地面积31.47亩，另代征城市绿地面积19.59亩。2011年11月8日，唐山市城乡规划局作出《路南区女织寨乡郑某庄村平改项目（二期）出让地块用地红线图及规划设计条件》，载明：二期总用地面积21.19亩。郑某庄村委会和中某公司在再审庭审中确认，郑某庄平改项目一期用地即c1302002010s054号《国有建设用地使用权出让合同》中出让给中某公司的254.61亩土地；二期用地即郑东仓纸箱厂所占的21.53亩土地，中某公司在一审中已经撤回了要求郑某庄村委会提供该21.53亩土地的诉请。一期、二期用地合计276.14亩，即唐山市路南区人民政府向唐山市国土资源局出具的路南政函（2009）108号《关于女织寨乡郑某庄平改项目用地的函》及其附件《滨湖庄园收储（征地）范围图原郑某庄庄址及宗地面积量算表》中载明的平改区域占地面积276.14亩，面积上略有出入是由于测绘原因。《合作协议》约定的296.77亩土地为郑某庄新村村址范围，具体包括项目一期和二期的276.14亩土地，以及规划为城市绿地的讼争20.63亩土地。项目三期用地系谭某庄集体土地，根据《女织寨乡城市中心环线以南、唐柏路两侧区域项目分布图》显示，三期用地在郑某庄老村村址东侧，与二期用地之间隔着205国道。目前只有一期项目办理了征收及土地出让手续，二期、三期用地虽有规划，但因未与土地使用人达成拆迁协议，未形成净地，无法收储，土地性质仍为集体土地。郑某庄老村村址范围因受采煤塌陷波及影响，村民已全部搬迁，目前暂无利用计划。（三）2008年5月16日，唐山市城市建设管理领导小组办公室作出城建办字（2008）6号《关于路南区女织寨乡郑某庄平房改造安置补偿方案答复意见》，原则同意该安置补偿方案。《路南区女织寨乡郑某庄平房改造安置补偿方案》载明：中某公司与郑某庄村在充分征求广大村民意见的基础上，制定本方案。拆迁改造范围为郑某庄新村村址范围内平房、楼房及老村村址范围内需紧急避险的平房。同时对置换补偿标准，过渡及拆迁补助费标准、住宅楼标准作出了规定。中某公司在再审庭审中确认，该安置补偿方案系以案涉《合作协议》为基础制定，中某公司据此与每个被拆迁村民分别签订了《拆迁安置补偿协议》，协议所涉总安置补偿面积约11万平方米。
         《唐山市中心区城中村改造暂行办法》第二条规定，本办法适用于包括路南区在内的唐山市中心区。第十二条规定，城中村改造范围（村址）内的土地出让净收益，全部返还相关区政府（管委会），用于城中村改造的土地一级开发、村民社会保障及资金平衡。第十四条规定，土地一级开发是指政府按土地管理相关法律、法规和政策，依法选定的土地开发企业，依据城市规划对一定区域范围内的城市国有土地或村集体土地，统一组织征地补偿、拆迁安置（临时安置和过渡安置）、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。2010年8月18日，路南区人民政府向唐山市财政局作出路南政函（2010）186号《关于尽快返还郑某庄滨湖庄园项目土地出让金的函》，载明：郑某庄平改楼项目作为受采煤塌陷波及影响的郑某庄紧急避险项目（即郑某庄滨湖庄园项目），规划面积合254.61亩，该项目开发单位已按有关程序，与市国土资源局签订了成交确认书，全额缴纳了土地出让金47307026元，为推进项目建设、维护社会稳定，恳请市财政局按照平改楼的有关政策，尽快将该项目土地出让金作为项目拆迁资金返还给路南区。2010年9月3日，中某公司出具《收据》，载明：“今收到唐山市路南财政局交来路南女织寨乡郑某庄城中村拆迁安置补偿费叁仟柒佰捌拾肆万伍仟陆佰元正（37845600）。”
         开发过程中，路南区人民政府与南湖管委会签订《协议书》，约定：滨湖庄园项目2009年建设过程中积极配合大南湖开发建设，按市有关要求进行规划调整，总建筑面积由原38.435万平方米减至30.579万平方米，其中消减村民回迁房45户，计7208.88平方米。为妥善解决郑某庄村45户村民回迁住房，经区第十三次党政联席会研究决定，从南湖生态城西北片区购买回迁房。路南区人民政府需支付的购房款总价为3388.17万元，其中2000万元从2010年7月南湖管委会欠路南区人民政府1亿元资金借款中冲抵垫付，剩余1388.17万元由郑某庄村委会向南湖管委会作出承诺，从南湖管委会欠郑某庄村委会征地拆迁款中支付。（上述购房款由中某公司作出书面承诺，待滨湖三期相关土地出让金返还时一并扣回。）2013年3月15日，中某公司作出《承诺书》，载明：因规划调整消减村民回迁房7208.88平方米，拟从南湖生态城西北片区回迁，所需部分资金由区财政先行垫付2000万元，中某公司承诺在政府对滨湖庄园一期项目相关遗留问题和损失得到解决的同时，在滨湖庄园项目三期土地出让金返还中扣除。郑某庄村委会和中某公司在再审庭审中确认，根据《路南区女织寨乡郑某庄平房改造安置补偿方案》以及《拆迁安置补偿协议》，郑某庄新村原住村民安置房面积应为92310.3平方米，老村村民安置房面积应为18132.04平方米，合计110442.34平方米。中某公司实际交付安置房面积为103233.46平方米，一审查明交付的106638.37平方米面积中包含安置面积超标由村民自行出资购买的部分。剩余的7208.88平方米安置房由路南区人民政府向南湖管委会购买。前述面积均不包含地下室面积。案涉项目所涉全部村民现已安置完毕。
        再审判决：一、撤销河北省高级人民法院（2014）冀民二终字第153号民事判决以及河北省唐山市中级人民法院（2013）唐民初字第184号民事判决；二、驳回唐山中某房地产开发有限公司的诉讼请求。
北京市东元律师事务所李松律师（18518071489）认为：
         本院再审认为，当事人再审争议焦点问题在于：案涉《合作协议》是否有效；如为有效，郑某庄村委会应否向中某公司返还20.63亩土地的对价32000493元；如为无效，应当如何处理。
        一、关于案涉《合作协议》的效力问题。中某公司与郑某庄村委会于2008年5月28日签订的《合作协议》约定，郑某庄村委会出地、中某公司出资，对郑某庄新村址可用面积约296.77亩的土地进行整体改造；中某公司自负盈亏，独立承担责任；村民安置房（含村委会办公用房）总面积为106000平方米（地下室除外），其余部分用于销售，销售收入归中某公司以便其收回投资。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”郑某庄村委会在与中某公司的合作中，不承担经营风险，只收取固定面积的房屋作为收益，故案涉《合作协议》应认定为土地使用权转让合同。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”郑某庄村委会和中某公司签订协议约定将郑某庄村集体所有的土地使用权转让用于商品房开发，擅自改变了农村集体土地的用途。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项之规定，案涉《合作协议》当属无效。中某公司根据无效的《合作协议》，要求郑某庄村委会提供20.63亩集体土地用于房地产开发，与法相悖，依法不应予以支持。
         二、关于《合作协议》被确认无效后的处理问题。开发过程中，案涉项目因违法开发小产权房以及未批先建等问题，于2009年9月9日被路南区人民政府叫停。此后，中某公司2010年8月20日与唐山市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》取得滨湖庄园项目一期建设用地使用权，并根据《路南区女织寨乡郑某庄平房改造安置补偿方案》及与每个被拆迁村民分别签订的《拆迁安置补偿协议》交付了103233.46平方米安置房。可见，本案中实际履行的是《国有建设用地使用权出让合同》以及《拆迁安置补偿协议》。目前，一期项目已完成开发并对外销售，村民全部回迁安置，上述合同已履行完毕。《合作协议》于2009年9月9日被叫停后未再履行，且在法律上也不可能履行。当时未批先建的小产权房通过补办土地、规划、建设手续，成为合法建筑得以依法对外销售，中某公司所开发的房屋价值大幅增值。根据郑某庄城中村改造项目二期用地21.19亩和三期用地174.35亩的出让地块用地红线图及规划设计条件，中某公司只要积极推进土地一级开发并办理土地出让手续，完全可以依法取得项目二期及三期用地，所涉土地面积远远大于其基于《合作协议》主张的20.63亩开发面积。
         本院在再审庭审中向双方当事人释明，如果《合作协议》被认定为无效，是否存在损失，有何证据证明。郑某庄村委会当庭表示《拆迁安置补偿协议》已履行完毕，对履行现状无异议。中某公司庭后提交了损失清单，列出规划调整、项目停工、安置补偿三部分损失，但未提供证据予以证明。其中，规划调整及项目被叫停是政府行为，中某公司作为专业的房地产开发企业，应当自行承担由于未批先建的违法开发行为所带来的不利法律后果，其同意按照城中村改造项目补办相关手续亦是为了公司自身的利益。同时，当地政府也已通过将临近的谭某庄174.35亩土地规划为滨湖庄园项目三期用地，减免三期项目用地土地出让金，减免项目手续办理中的各项收费以及未批先建的罚款等方式，以弥补中某公司的亏损，确保其尽快收益。中某公司要求郑某庄村委会赔偿该部分损失，没有事实和法律依据，依法不予支持。
         至于安置补偿方面。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款以及《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第二款的规定，国某征收农民集体所有的土地，应当依法予以补偿。实践中，为解决开发资金来源，部分地方政府将拆迁安置工作委托开发商代为进行并垫付相关资金，待土地出让时再通过土地出让净收益返还或从其他项目土地出让金中抵扣等方式，返还给开发商。郑某庄村民取得的110442.34平方米安置房系其集体土地被征收及地上房屋被拆迁的对价，具体是根据《路南区女织寨乡郑某庄平房改造安置补偿方案》以及《拆迁安置补偿协议》履行的，超标安置的部分也已由村民根据各自《拆迁安置补偿协议》的约定自行出资购买，不存在中某公司向村民多交付安置房面积的情形。其中，回迁郑某庄新村原住村民的92310.3平方米安置房，根据案涉《国有建设用地使用权出让合同》的约定，应由土地的竞得人中某公司无偿为路南区人民政府提供。另有7208.88平方米安置房由路南区人民政府向南湖管委会购买，购房款3388.17万元中的1388.17万元从南湖管委会欠郑某庄村委会征地拆迁款中支付，剩余2000万元由路南区政府财政先行垫付，并将在滨湖庄园项目三期土地出让金返还中扣除。此外，路南区财政局已向中某公司返还了项目一期土地出让金3784.56万元，根据路南政函（2010）186号《关于尽快返还郑某庄滨湖庄园项目土地出让金的函》以及2010年9月3日中某公司出具的《收据》，该笔资金系为推进项目建设而支付的郑某庄城中村项目拆迁资金。中某公司以多交付了安置房面积却未取得约定的20.63亩土地为由，要求郑某庄村委会返还该20.63亩土地的对价32000493元，没有事实和法律依据，依法不予支持。