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        原告北京市昌平区农村工作委员会（以下简称昌平某委）与被告北京某业房地产开发有限公司（以下简称某业公司）合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。双方均到庭参加了诉讼。本案现已审理完毕。
        原告起诉称：2003年8月5日，原被告签订了《合作协议》，约定：双方共同合作开发十三陵水库下游东沙河以东原告所有的七十三亩国有土地，用于营造绿色生态环境、旅游观光服务设施综合开发项目，拟建北京绿岛生态园，并成立北京绿岛生态园有限公司（拟定）；合作期限五十年，自2003年8月10日始至2053年8月9日止；合作方式为：原告以七十三亩国有土地（包括地上物及设施）作为合作开发投入，一并交给被告使用，合作期满后，如再继续合作，另行商议；利益分配：自协议书签订之日起，被告经营不论盈利与亏损，均需分批支付原告460万元，作为原告地上物和附属设施补偿及合作收益所得；付款方式：在协议书签订生效之日被告向原告交付100万元、2003年12月31日前交付100万元、2004年8月30日前交付100万元、剩余的160万元于2004年12月31日前全部付清；违约责任：被告需按约定，按期如数支付原告地上物和附属设施补偿及合作收益所得。如不能按约定时间付清款项，原告有权终止合同。协议签订后，原告将土地交付给被告使用，被告为方便使用于2004年11月24日从原告处取走合作协议中涉案73亩土地的两份《国有土地使用证》证书（10-（05）582号、10-（05）583号）。原告认为，首先，涉案土地的性质为划拨用地，性质为全民，实际用途为养殖用地，被告违反合作协议的约定，改变用途，建造了大量的违章建筑并对外非法销售；其次，涉案土地为划拨用地，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。依据合作协议中73亩土地需要过户到合作项目的约定，已经违反了上述法律规定，且截止目前，双方尚未取得有批准权的人民政府办理的土地出让手续，因此该合作协议应属无效。现原告起诉至法院，请求法院判令：1、确认双方于2003年8月5日签订的《合作协议》无效；2、被告将10-（05）582号、10-（05）583号《国有土地使用证》返还给原告；3、本案诉讼费由被告承担。
        被告答辩称：一、《合作协议》并不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，该协议的核心是原告以其下属的东沙河上游治理工程指挥部的土地与被告进行合作，双方共同创办农业生态观光园，该合作行为符合当时东沙河上游治理工程指挥部的创办宗旨，利用东沙河上游地区的资源开展多种经营和创收活动，符合当前发展现代农业的政策以及昌平区整体规划，并且取得了政府的行政许可及批复,所以合作协议和合作项目均合法；2、《合作协议》中约定将“工程指挥部”73亩国有土地使用权过户至项目公司，该约定亦不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，依据《城市房地产管理法》第四十条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第44、45条之规定，划拨国有土地使用权可以转让，本案中协议约定的转让情形符合第45条列举的转让条件，工程指挥部是政府批准设立的具有创收职责的“经济组织”，持有国有土地使用权证书，所以符合法律规定；三、合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。本案合作协议的宗旨是双方合作建设生态观光园，该项目经政府行政许可批准建设，建设也符合土地规划用途中的综合开发，故合作建设生态观光园的约定并不违反效力性强制性规定，应属合法有效。且被告已经投资数千万资金，观光园已经建设完成，协议中划拨土地过户的约定即便后来未经政府批准，也只是存在瑕疵，不应导致整个合作协议无效。综上，昌平某委主张《合作协议》无效，缺乏法律依据，应予驳回。关于原告主张的两册土地证书，一本交给了十三陵镇政府，另一本找不到，故现均不在被告手中，无法返还。
        经审理查明：1994年1月4日，原告发布《关于成立东沙河上游治理工程指挥部的通知》，内容为：为加强东沙河上游地区的河道工程治理和管理，经县委县政府领导同意，决定成立昌平县东沙河上游地区治理工程指挥部，职责包括全面负责、协调、组织东沙河上游地区河道的综合工程治理。确保工程治理的科学化、高标准，负责组织治理工程后的绿化美化工作，负责治理后的综合管理、工程保养维修。以河养河，利用东沙河上游地区的资源，开展多种经营，并组织其他创收活动，逐年减少直至取消国家对河道的投入。
1996年4月12日，十三陵农场的北京市地籍调查表载明：涉案土地使用者名称为昌平县东沙河上游治理工程指挥部，性质为全民，上级主管部门为某委，土地座落于十三陵水库大坝东侧，土地权属性质为国有。预编地籍号为10-05-582、583号，两宗地的四至都以埋设的界碑为准，实际用途为养殖用地。1996年7月8日，昌平县东沙河上游治理工程指挥部填写《土地登记申请书》，依据政府指示精神，申请将十三陵农场果园四队的沙坑地划拨给其使用，他项权利为土地的整治及开发。1996年8月12日，昌平区人民政府出具2份《北京市土地登记审批表》，载明：地号为10-05-582、10-05-583号土地的初审意见均为：1、该宗地为国有土地使用权，权属来源依据为：农村工作委员会的通知。2、该宗地为养殖用地。3、土地管理部门的审核意见为准予登记，昌平县土地管理局作为发证机关的批准意见为“同意”。1996年8月12日，昌平县土地管理局颁发10-（05）582号《国有土地使用证》，载明土地使用者为东沙河上游治理工程指挥部，地址为十三陵水库大坝东侧，地号为10-05-582，用途为养殖用地和综合开发，四至：因该宗地无明显地上物，以五根“昌土”界桩坐标连线为界（后有附图和坐标点数据），用地面积为24152.338平方米。同日，昌平县土地管理局又颁发10-（05）583号《国有土地使用证》，载明土地使用者为东沙河上游治理工程指挥部，地址为十三陵水库大坝东侧，地号为10-05-583，用途为养殖用地和综合开发，四至：因该宗地无明显地上物，以五根“昌土”界桩坐标连线为界（后有附图和坐标点数据），用地面积为24381.103平方米。
        2003年8月5日，原被告签订《合作协议》，约定：为促进昌平区经济发展和美化环境，进一步完善十三陵水库景区周边观光、旅游和医疗保健疗养服务配套设施，治理改善水库大坝下游河道以东沙滩地容地貌。经双方协商，决定共同合作开发十三陵水库下游东沙河以东昌平某委所有的七十三亩国有土地（四至和面积以土地证为准），用于营造绿色生态环境、旅游观光服务设施综合开发项目，拟建北京绿岛生态园，并成立北京绿岛生态园有限公司（暂定名称）；合作期限五十年，自2003年8月10日始至2053年8月9日止；合作方式为：原告以73亩国有土地（包括地上物及设施）作为合作开发投入一并交给被告使用，合作期满后，如再继续合作，另行商议；原告73亩国有土地使用权需要过户到合作项目，由被告负责办理有关手续并承担所发生的费用，被告负责出资投入规划建设合作项目，预计首期投入3000万元；利益分配：自协议书签订之日起，被告经营不论盈利与亏损，均须分批支付原告460万元作为原告地上物和附属设施补偿及合作收益所得；付款方式：在协议书签订生效之日交付1000000元、2003年12月31日前交付1000000元、2004年8月30日前交付1000000元、剩余的1600000元于2004年12月31日前全部付清；权利义务：原告负责协调区有关部门对该项目的立项、报批等手续的办理，并负责协助有关部门对该项目的支持；原告在本协议书签订之日起三十日内，将土地及地上物和附属设施移交给被告使用，并负责协调处理好与地上物原承租人的关系，保证被告如期施工；被告负责该项目的依法规划、建设、经营、注册纳税，承担法人责任和义务，负责项目的规划、设计、可行性报告起草和申报首规委报批工作，被告依据本协议合法开发经营，对合作后产生的企业及项目持有独立经营权和决策权。合作期间如遇国家征用土地，土地补偿费超过被告付给原告的收益所得部分，归原告所有。地上物及附属设施的经济补偿费归被告所有。2003年12月10日，被告向原告发出《某业公司关于天池湖生态农业旅游观光园建设项目的请示》，载明：被告拟在涉案土地上建设北京天池湖生态农业旅游观光园，总占地143亩，开发期限为50年，建设内容包括建设透视围墙，道路两侧及生态园区内栽种景观树3000株，对园区西侧多年失修损坏的溢洪河道堤坝200多米进行改造加固和修缮。建5000多平米的生态温室植物观光园。对现存在的垂钓设施进行有序的改造，将其建设成集垂钓、休闲、娱乐的好去处。建造40亩美观自然的海滨浴场，同时可容纳数千名游客戏水。建3000平米单体结构的欧式客房、餐厅及3000平米能容纳百名职工食宿的设施以及园区内后勤保障的有关建筑。占地20亩建设规范完善标准的停车场。园区内种植草坪和多种观赏树木。园区内配套建设多人座椅、石桌、石蹬、楼榭亭台等在湖水边的周围，采用异型奇石和美观的石栏石柱加以美化和装饰。综上，该园区坐落于旅游圣地十三陵周边，游客川流不息，该园区以其独特的建筑和怡人的园林景观，还有环境优雅吸引游客的室外海滨浴场和垂钓园，势必引起社会众人的期待和关注，它的建成是经济效益、社会效益和生态效益的统一。特对上述报告项目内容提出开工申请，妥否，请批示。
        2003年12月15日，原告回复《关于北京某业房地产开发有限公司建设天池湖生态农业旅游观光园的批复》，载明：你公司的请示收悉经研究批复如下，1、同意你公司在某委所属的78亩土地和某委租赁的65亩土地，共计143亩土地兴建北京天池湖生态农业旅游观光园；2、建设要严格按照上报的建设标准进行，如改造、加固和修缮溢洪河道500米，建7000平方米的生态温室植物观光园，不得随意变更，只限于生态农业建设项目。3、该项目的建设要严格执行区政府《关于对外租赁承包农用地引入开发项目的有关规定》，凡涉及农业项目内一些非农设施建设用地（包括浴场、客房、餐厅及附属设施等），要严格控制，必须按基本建设程序，经有关部门审批。某委租赁十三陵镇果园四队的65亩土地，租赁期限至2013年5月1日止，如需延长期限，某委负责协调，由公司同十三陵镇重新签订延期合同。2004年11月24日，被告的原法定代表人张德利出具收条，载明：今收到某委东沙河工程指挥部土地证两本（国有土地使用权证书1996字10-105-582号、1996字10-105-583号）。另查，合作协议签订后，被告向原告交付款项明细如下：于2003年8月10日交付1000000元，2004年11月15日交付200000元，2008年2月4日交付100000元，2009年2月26日交付300000元。再查，2003年9月19日，北京天池湖生态农业开发有限公司注册成立，后于2004年9月26日被吊销营业执照。案件审理过程中，本院到涉案土地处进行现场勘验，勘验结果为：涉案土地以朝凤北路为界分为南北两块，其中路北侧地块铺设硬化路面并建设有红色别墅若干栋，部分别墅内有人居住生活；路南侧地块修建有假山、景观及L型2层和3层的框架建筑物。庭审中，原告陈述称：1、涉案土地的使用权人为东沙河上游治理工程指挥部，但该指挥部没有主体资格，是原告的下属机构；2、原告曾经告知被告，涉及建设问题必须按合同履行并且经过相关部门审批，但被告后来依然进行违章建筑的建设，于路北侧建设了沿街二层楼和别墅，二层楼后被拆除，别墅现出让给别人居住；路南的L型楼房现在是烂尾楼状态。整个院子没有和农业项目有关的设施；3、涉案土地的地籍调查表、土地登记审批表上实际用途均载明为养殖用地，故涉案土地的性质应当依此确定。即便是综合开发也应当是与养殖有关，并不能进行违法建设。被告则陈述称：1、路北的房屋并不是别墅，而是生态观光园的接待用房，路南的房子是办公用房，因为某委没有依约协助建筑物的报批手续，所以没有建设手续，被告为此借了大额资金，后来不得已在没有进行实际经营前先租给了一些人使用建筑；2、土地用途的综合开发，指的是政府将土地进行投入以弥补经费不足，所以建生态园进行综合开发符合政策和法律法规，也符合昌平县政府关于绿化东沙河的指挥精神；3、某业公司按照某委的批复进行了相关建设，某委一方面作为一方主体签订合同，一方面作为行政机关对相关企业的行为进行了批复。双方均认可，涉案土地上的建筑物没有取得职能管理部门的审批和许可手续。上述事实，有合作协议、国有土地使用证、某委通知、收条、付款会计凭证、请示函、批复函、地籍调查表、土地登记申请书、天池湖公司企业信息打印件、勘验照片、当事人提交照片及庭审陈述等证据在案佐证。
法院判决：
         一、确认原告北京市昌平区农村工作委员会与被告北京某业房地产开发有限公司于2003年8月5日签订的《合作协议》无效；二、驳回原告北京市昌平区农村工作委员会的其他诉讼请求。
北京市东元律师事务所李松律师（18518071489）认为：
         本院认为，合法的民事权利才能受到法律保护。本案中，原被告于2003年8月5日的签订的《合作协议》，约定原告将该涉案国有土地及地上物、设施交由被告使用，但不论盈亏均由原告收取被告460万元作为补偿和收益所得，且原告需将国有土地使用权过户至合作项目公司名下，由被告负责投入资金进行开发建设，该协议违反相关法律法规的强制性规定，应属无效，理由如下：第一，依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。”本案中，双方在未获得政府批准的情况下订立协议，核心内容为将涉案国有土地的使用权予以有偿转让并拟进行建设开发，且至今也未获得政府审批，应属无效。第二，依据《中华人民共和国土地管理法》第四条之规定，“国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
       ”本案中，双方在协议上约定建设旅游观光服务设施综合开发项目，之后被告在未取得任何行政审批手续的情况下，改变土地原有的“养殖用地”的使用用途，在涉案土地上进行包含别墅类型在内的建筑物的违法建设并交由他人使用至今，协议应属无效。被告关于已经取得原告批复、故协议应属有效的抗辩意见，对此本院认为，原告的主体身份虽为一级行政机关，但在本案中应为民事协议的相对一方，根据土地管理法之规定，依法改变土地使用用途及办理相关手续应当向土地行政主管部门进行申请，故该抗辩意见，于法无据，本院不予采信。关于原告要求被告返还土地证的诉讼请求，双方基于合作关系，原告将两册国有土地使用权证书交付被告，现合作协议的效力已属无效，原告作为土地登记的使用权人要求被告返还土地证书，具有依据，但因被告表示土地证书已不在其手中，客观上无法返还，故对于该项诉讼请求，本院无法支持。